Birazoku

“Bir toplumun idari örgütlenme biçimi, kültürel yapısı, maliyesi ve diğer kurumları sadece merkezî yapılar ve formel düzenlemeler eşliğinde anlaşılamaz. Merkezi ayakta tutan, kimi zaman da altını oyan taşra, en az merkez kadar dikkate ve araştırılmaya değerdir.”

Yakup Akkuş Modern Dönem Osmanlı Taşra Maliyesi adlı bu kitapta, modern dönem (1864-1913) Osmanlı merkez maliyesi ile taşra maliyesi arasındaki ilişkileri ve devletin mali performansını dönemin diğer devletleri eşliğinde karşılaştırmalı biçimde ele alıyor. Osmanlı maliyesini merkez ve taşra arasındaki idarî-malî ilişkilere odaklanarak inceleyen kitap, literatüre yöntemsel bir katkı yapıyor. Bu yöntem, Osmanlı malî reformlarının ve kurumsal değişim çabalarının, merkez maliyesinin altyapısını oluşturan ve malî performansın temel belirleyicisi olan taşra maliyesi ele alınmadan analiz edilemeyeceği görüşüne dayanıyor. Kitabın literatüre yaptığı teorik katkı ise -yine ilk defa- merkez ve taşra arasındaki idarî-malî bağımlılıktan kaynaklanan sorunlara odaklanmış olması.

Akkuş’a göre sorunların temelini, Osmanlı vilayet idarelerinin 20. yüzyılın başlarına kadar tüzel kişilikten (idarî-malî özerklikten) yoksunluğu oluşturmaktadır. Bu merkeziyetçi idarî tercihle bağlantılı biçimde Osmanlı taşrasında teknik-beşerî ve bürokratik yetersizlikler, merkezin denetim-yaptırım gücünün azlığı, asil-vekil sorunu, yolsuzluklar, işlem maliyetleri, vergi, para ve finansman sorunları, kaynakların etkinsiz dağılımı, heterojen toplumsal yapı vd. karmaşık sorunlar yaşanmıştır. Nihayet bu kısır döngü, merkez ile taşra arasında kendini tekrarlayan ve birbirini besleyen fasit ilişkiler ağını ortaya çıkarmıştır. Modern Dönem Osmanlısı’nın “fasit dairesi” adeta Klasik Dönem “adalet dairesi”nin yerini almış gibidir.

Yakup Akkuş, merkez ve taşra arasındaki bu sorunlu ilişkiler ağının Osmanlı’nın Avrupa karşısındaki iktisadî-malî geri kalmışlığını açıklamada işlevsel bir araç olarak kullanılabileceğini tartışıyor. Bu yaklaşım da kitabı, Osmanlı Tarihini Dünya Tarihi bağlamına oturtma çabasının bir parçası yapıyor.

İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ / 11
KISALTMALAR / 13
GİRİŞ: Yöntem ve Kaynaklar / 19
BÖLÜM 1
OSMANLI MERKEZ VE TAŞRA MÜLKÎ-MALÎ İDARESİNDE REFORM / 33
1. Merkezî Mülkî İdarede Reform: Yönetimsellik Gücünü Artırma Çabaları / 33
Merkezin Taşradaki Gözleri: Meclis-i Vâlâ ve Şura-yı Devlet / 35
2. Taşra Mülkî İdaresinde Reform:
“Topluma Rağmen Toplum İçin” / 39
Memleket Meclisleri ve Eyalet Meclisleri / 42
1864 ve 1871 Vilayet Nizamnamelerinin Taşra İdarî Yapısına Getirdiği
Yenilikler / 45
Vilayet, Liva ve Kaza İdare Meclisleri / 51
Vilayet Umum Meclisleri / 55
3. Osmanlı ve Diğer Devletlerde Merkeziyet, Adem-i
Merkeziyet ve Özerklik Uygulamaları / 58
İdarî Özerklik (Tüzel Kişilik) ve Malî Özerklik / 61
4. Mahallî İdarede Kurumsal Değişim: 1913 Yılı
İl Özel İdare Nizamnamesi / 67
5. Merkez Malî İdaresinde Reform / 70
Malî Merkezileşme ve Tek Hazine Sistemi: Maliye Nezareti / 70
Maliyeye İlişkin Meclisler ve Komisyonlar / 72
Divan-ı Muhasebat (Sayıştay) / 78
6. Taşra Malî İdaresinde Reform / 85
Muhassıllık Meclisleri ve Defterdarlıklar / 86
Liva Muhasebecilikleri ve Mal Müdürlükleri / 90
Mal Sandıkları / 91
7. Avrupa Etkisinde Radikal Bir Reform Denemesi:
Vilâyat-ı Selase’de Malî İdare / 94
BÖLÜM 2
OSMANLI MALÎ REFORMUNUN UYGULAMAYA YANSIMALARI,
MALÎ TEVZİN VE BÜTÇE SÜRECİ / 103
1. Merkez Maliyesinde Reformun Yansımaları / 103
Bütçe Sisteminde Formelleşme Çabaları / 103
Devlet Muhasebe Sisteminde Formelleşme Çabaları / 110
2. Taşra Maliyesinde Reformun Yansımaları / 119
Tevzi‘ Defterlerinden “Virgü”ye Geçiş ve Gelir-Gider Cetvelleri / 119
Vilayet Bütçelerinin Hazırlanmaya Başlanması / 127
Vilayetlerden Merkeze Gelir Aktarımı: Yöntemler ve Gelişmeler / 128
3. Osmanlı Devleti’nde Malî Tevzin Uygulamaları / 134
Yatay Malî Tevzin / 136
Dikey Malî Tevzin / 138
Diğer Devletlerde Malî Tevzin Uygulamaları / 144
Devlet Bütçesinin Hazırlık Süreci / 147
Tahminî Vilayet Bütçelerinin Varlığı / 158
4. Devlet Bütçesinin Gelir-Gider Tahmininde Vilayet Bütçelerinin Rolü / 166
Kesin Hesapların Hazırlık ve Yayınlanma Süreci / 176
5. Vilayet Bütçeleri ile Yer-Zaman Bakımından
Hazine İşlemleri Arasındaki İlişkiler / 180
BÖLÜM 3
OSMANLI VİLAYETLERİNİN GELİR-GİDER YAPISI VE UYGULANAN POLİTİKALAR / 185
1. Osmanlı’da Dolaylı-Dolaysız Vergi Algısı ve Bütçe Yapısı / 185
2. Dolaysız Vergiler / 193
Virgü / 193
Emlak ve Akar Vergisi / 198
Temettü Vergisi / 204
Bedel-i Askerî ve Bedel-i Nakdî Askerî / 212
Şahsî Vergi / 216
Tarik Bedelat-ı Nakdiyesi / 219
Aşar Vergisi / 220
Aşarın Tahsilat Yöntemi İçin Yapılan Öneriler / 230
Ağnam Resmi / 232
Hayvanat-ı Ehliye Rüsumu / 237
Canavar, Deve ve Camus Resimleri / 239
Orman Hakkı, Kereste ve Pul Resimleri / 240
Envâ-i Maâdin (Maâdin rüsumu) / 242
Emlak-ı Miriyenin Muaccel, İcar ve Hâsılatı / 243
3. Damga Resmi (Varaka-i Sahiha), Kaydiyeler ve Harçlar / 243
4. Dolaylı Vergiler / 247
5. Diğer Gelirler / 248
Rüsum-ı Mütenevvia / 248
Hâsılat-ı Müteferrika / 251
Sinîn-i Atika Bakayasından Tahsilât / 253
6. Fevkalade Gelirler / 254
Tevkifat ve Emanet / 255
Hesabat-ı Muhtelifeden Tahsilât / 259
7. 1913 Yılından İtibaren İdare-i Hususiye-i Vilayet
(İl Özel İdaresi) Bütçelerinin Gelir Kalemleri / 264
8. Vilayet Bütçelerinin Gider Kalemleri / 265
Mahallî Masraflar / 269
Havaleler / 279
Fevkalade Masraflar / 283
9. 1913 Yılından İtibaren İdare-i Hususiye-i Vilayet
(İl Özel İdaresi) Bütçelerinin Gider Kalemleri / 286
BÖLÜM 4
OSMANLI VİLAYETLERİNİN MALÎ PERFORMANSI: BÜTÇE ANALİZİ / 289
1. Vilayet Bütçeleri Nasıl Okunmalı?
Gelir-Gider Verisinin Tespit ve Değerlendirme Sorunları / 289
2. Modern Dönemde Osmanlı Devleti’nin Genel Malî Performansı / 299
3. Vilayet Bütçelerinin Grafik Analizleri: Malî Performans / 302
Edirne Vilayeti / 302
Selanik Vilayeti / 314
Aydın Vilayeti / 322
Hüdavendigar Vilayeti / 328
Konya Vilayeti / 332
Kastamonu Vilayeti / 338
Erzurum Vilayeti / 342
Halep Vilayeti / 348
Bağdat Vilayeti / 353
BÖLÜM 5
OSMANLI’DA MALÎ PERFORMANSI VE KURUMSAL DEĞİŞİMİ KISITLAYAN
UNSURLAR / 361
1. Sorunlu Bir İlişki: Taşrada Merkeziyetçilik ve
Osmanlı Yönetimselliğinin Sınırları / 361
2. Taşrada Vergi Baskısı ve Tahsilat Sorunları / 370
3. Vergi Tahsilâtında Kurumsallaşma Çabaları / 391
4. Giderlerin Yapılmasında Yaşanan Sorunlar ve Yolsuzluklar / 400
5. Gelir-Gider Bildiriminde Yaşanan Sorunlar ve Düzenlemeler / 405
6. İdarî ve Malî Teftişte Kurumsallaşma Çabaları / 415
7. Taşrada bir “Legal Alien”:
Düyûn-ı Umûmiye İdaresi’nin Malî Etkileri / 423
8. Taşrada Para ve Finansman Sorunları / 428
9. Merkez ve Taşra Maliyeleri Arasındaki Bağımlı
İlişkilerin Fasit Dairesi / 445
SONSÖZ / 448
KAYNAKÇA / 456
EKLER / 490

ÖNSÖZ

Bir toplumun idarî örgütlenme biçimi, kültürel yapısı, maliyesi ve sair kurumları sadece merkezî yapılanmalar ve formel düzenlemeler eşliğinde anlaşılamaz. Merkezi ayakta tutan, kimi zaman da altını oyan taşra, en az merkez kadar dikkate ve araştırılmaya değerdir. Hele Osmanlı örneğindeki gibi, taşrasını son demlerine kadar kontrol altında tutmaya çalışan ama bazı bölgelerin muafiyet ve ayrıcalıklarına göz yummak zorunda kalan bir merkezî idare yapısı varsa ve dahası merkezle taşra arasındaki ilişkileri zayıflatan, anlaşmazlıkları körükleyen yetersiz ulaşım ve iletişim koşulları söz konusuysa, taşranın incelenmesi artık kaçınılmaz olacaktır. Bu bağlamda elinizdeki eser, Osmanlı maliyesine merkezden değil; merkez maliyesinin alt yapısını, hedefini, hatta çoğu zaman sorunlarını oluşturan taşradan bakmaktadır. Konunun malî ve hukukî açıdan işgal ettiği yere ve öneme rağmen, 19. yüzyıl Osmanlı maliyesini ele alan çalışmalar genel olarak merkez maliyesi üzerine yoğunlaşmış; taşra maliyesi alanı ihmal edilmiştir. Oysa dönemin şartlarından ve idarî tercihlerinden dolayı birbirine eklemlenmiş olan taşra ve merkez maliyelerini birlikte ele alıp incelemek, malî ve idarî sorunların sebeplerine ulaşmamızı daha da kolaylaştıracaktır. Başka bir ifadeyle; malî, hukukî, idarî yapısıyla merkez maliyesinin bir parçası olan taşra maliyesi üzerine kafa yormadıkça Osmanlı malî tarih yazımı bir yönüyle hep eksik kalacaktır. Uzun soluklu bir çabanın/çalışmanın ürünü olan bu kitabın temelini, 2011 yılında Prof. Dr. Tevfik Güran’ın danışmanlığında tamamladığım “Osmanlı Taşra Maliyesinde Reform: Merkez-Taşra Arasındaki İdarî-Malî İlişkiler ve Vilayet Bütçeleri (1864-1913)” başlıklı doktora tezim oluşturmaktadır. Bununla birlikte yenilenen tematik kurgusu, güncel literatürün takip edilmesi, yeni bölümler/başlıklar eklenmesi, bazı bölümlerin/başlıkların sadeleştirilmesi ve Osmanlı malî tarihine yeni bir bakış açısı sunması itibarıyla bu kitap çalışması, doktora tezimden teorik derinlik ve rafinelik açısından oldukça farklılaşmıştır. Kitap, Nietzsche ve Foucault’nun yöntemlerini takip ederek; “dün”ün değil, dünün yardımıyla “bugün”ün tarihini yazma çabasının bir parçası olmayı hedeflemektedir. Konuya bu açıdan yaklaşıldığında; günümüzde mahallî idarelerden biri olan il özel idarelerinin yeterince gelir elde edemedikleri, sınırlı yetkilere sahip oldukları ve hedeflenen hizmetleri yerine getirmede zorlandıkları görülecektir. Gerçeği arama merakımızı bugünden düne doğru sürdürdüğümüzde ise bu temel sorunların aynı zamanda, Osmanlı’nın idarî ve malî sistem anlayışından devralınan tecrübelerin bir uzantısı olduğu ortaya çıkmaktadır. Tanzimat’tan itibaren başlayan merkeziyetçi politikalar ve bunun yanında devletin taşra teşkilatını güçlendirmek amacıyla yaptığı düzenlemeler, kısmî de olsa ülkede mahallî idare anlayışının yerleşmesine katkı sağlamıştır. Ancak modern dönemde benimsenen merkezî sistem anlayışı, mahallî idare geleneğinin yerleşmesine ve kurumsallaşmasına uzun bir süre engel olmuştur. Nihayet, 1913 yılında tüzel kişilik hakkı tanınan vilayet idareleri, gerçek anlamda “mahallî idare” kimliğine kavuşabilmiştir. Bu kitapta, “mahallî idareler/taşra maliyesi” teorisine başvurularak, 1864-1913 dönemi için, Osmanlı merkez ve taşrası arasındaki idarî-malî ilişkiler ve reformlar ile bugünkü il özel idarelerinin nüvesini oluşturan vilayet idarelerinin bütçeleri ve malî performansları incelenmektedir. Ayrıca, bu dönemde Avrupa karşısındaki iktisadî-malî geri kalmışlığın sebepleri, merkez ve taşra arasındaki sorunlu ilişkiler ve kurumsal kısıtlar üzerinden sorgulanmaktadır. Kitabın hazırlık ve yazım sürecinde burada tümünün adını anamayacağım çok sayıda çalışma arkadaşımın ve hocalarımın emeği bulunuyor. Öncelikle, Osmanlı maliye tarihi alanındaki ufuk açıcı eserleriyle bizlere esin kaynağı olan Prof. Dr. Tevfik Güran’a katkılarından dolayı minnettarım. Bu kitap çalışmasının ortaya çıkma fikrini sunan ve teşvik eden Prof. Dr. Ali Akyıldız’a şükran borçluyum. Hüseyin Al, Şevket Kâmil Akar ve Saim Çağrı Kocakaplan ise sundukları samimi destek ve eleştirileriyle çalışmanın olgunlaşmasında en büyük paya sahipler. Son olarak, titiz bir okuma yapıp değerli önerilerde bulunan anonim hakeme, ve özverili çabaları için Timaş Akademi yayın ekibine teşekkür ederim.

Yakup Akkuş

Şişli, Ocak 2024

…