Birazoku

“Bu çok kapsamlı, dikkatli analiz, çağımızın yoksulluk, AIDS, uyuşturucu ve terör gibi en çetin meselelerinden bazılarının aşırı kuralcı sistemden değil, zayıf devletlerden kaynaklandığını ikna edici bir şekilde savunuyor.”

Newsweek

“Fukuyama, altüst olmuş bir dünyanın bilinmedik hatlarında, gerçekten coşkun ve özgün bir zihnin görüşü ve dikkat gerektiren bir yazı yazma ustalığıyla, idrak ederek dolaşıyor.”

Guardian

Bugün dünyada önüne geçilemeyen, ciddi pek çok sorunun kaynağı ve güvenliğimizi tehdit eden en temel unsur zayıf ya da başarısız devletlerdir. İşte bu sorunları ele alan Francis Fukuyama, yeni bir çözümü destekliyor: Devlet inşası.

Devlet inşası ve güçlendirme büyük bir iştir: Metodun her ülke için yeniden düşünülmesi gerekiyor. Fukuyama, son derece önemli bu kitabında devlet inşası kavramını inceliyor ve devletin güçsüzlüğünden, ulusal ve uluslararası etkilerden kaynaklanan sorunları ele alıyor. Afganistan’dan Irak’a, Sudan’dan Kongo’ya, işleyen kamu kurumlarının kalıcı bir yarar bırakacak şekilde nasıl aktarılacağıyla ilgili bildiğimiz ve çoğunlukla bilmediklerimizin izini sürüyor. Fukuyama, kitabının önsözünde iddialarını Irak’ta devam eden kriz bağlamında ortaya koyuyor. Aynı zamanda zayıf devletlerin uluslararası düzen açısından sonuçlarını ve uluslararası toplumun zayıf devletlere müdahale etmeyi hangi meşru gerekçelere dayandırdığını da irdeliyor.

***

ÖNSÖZ

Afganistan’daki Amerikan işgalinden bu yana geçen dört yıl içinde, Amerika Birleşik Devletleri, hem Afganistan hem de Irak’ta devlet inşası hakkında bazı acı dersler aldı. ABD’nin iki ülkeye tutumu sonucu ortaya iki farklı işgal yöntemi çıktı. Afganistan’da karda yürüyüp izini belli etmeme tarzında bir yaklaşım oluşturulurken, lrak’taysa çok ağır bir işgal sahnelendi.

Afganistan’da egemenlikten geçici hükümete ilk dönüş, Aralık 2001’de imzalanan Bonn Anlaşması gereğince Hamid Karzai liderliğinde yapıldı. Amerika Birleşik Devletleri, Kuzey İttifakı’nın güçlü yerel müttefikleri adı altında Taliban’ı görevden almakla daha en başta uluslararası işbirlikçilerini artırdı. Birleşmiş Milletler ve temsilcisi Lakhdar Brahimi değişimi düzenlemede ve meşrulaştırmada önemli bir rol oynadı ve diğer NATO müttefiklerine de ilk olarak (Almanların polis eğitimi için sorumluluk alması gibi) belirli roller ve misyonlar verildi. ABD Afganistan’daki askeri gücün dışında baskın kalırken, ABD askeri kuvvetleri genel boyutta daha az sayıda gelişmeye devam etti ve çoğunlukla Kabil dışında bir iç düzen sağlama arayışına girmedi. Uzun vadeli siyasi hedef gösterişsizdi, ayrıca;  ABD asla Afganistan’ı model demokrasiye dönüştürmeyi vaat etmedi; daha ziyade amaç, ülkenin teröristler için bir cennet olma rolünü bitirmek ve nüfusta az da olsa istikrar sağlamaktı. Hamid Karzai’nin 9 Ekim 2004’te etkileyici bir seçmen katılımıyla cumhurbaşkanı seçilmesi de daha önce hiç cumhurbaşkanı seçmemiş bir ülke için pastanın üzerindeki kremadan başka bir şey değildi.

Hedeflerin daha iddialı ve baskının da çok ağır olduğu lrak’taysa durum oldukça farklıydı. Başkan Bush savaştan önce Irak’ın demokrasiye geçirileceğini ve savaşın, Büyük Orta Doğu politikasını dönüştürmenin çok daha kapsamlı bir planının başlangıç aşaması olabileceğini belirtmişti. Askeri operasyonlar, Afganistan’da olduğu gibi yerli müttefiklerden hiçbirinin yardımı olmadan öncelikli olarak ABD ve İngiliz güçleri tarafından yürütüldü. Saddam Hüseyin rejiminin çöküşüyle Irak’ta egemenlik yetkisi Geçici Koalisyon Yönetimi’ne geçti ve ülke 28 Haziran 2004’te yeniden geçici Irak hükümetine dönene kadar bu yetkiyi 13 ayı aşkın bir süre ABD kullandı. Geçici Koalisyon Yönetimi Irak’a geçerli bir hükümet sağlayacak ve sembolik olarak, bir zamanlar Saddam Hüseyin’in oturduğu eski Cumhuriyet Sarayı’na taşınacaktı. ABD, 2003 yılının yazında 25 üyelik bir Irak Hükümet Konseyi kurmasına rağmen, ülkenin asıl yönetiminde Iraklı katılımı işgalin ilk yılı için oldukça azdı.

Bu nedenle Afganistan ve Irak bir yeniden yapılanmayı yönetme açısından iki farklı modeli temsil eder. Bunlardan ilki nispeten makul amaçları takiben tutarlı hedeflerle yola çıktı (2004 yılında yabancıların desteği önemli ölçüde artmış olsa da) ve her fırsatta sorumluluğu hem Kuzey İttifakı gibi yerel etkenlere hem de BM ve NATO müttefikleri gibi uluslararası ortaklara yükleme arayışı içinde oldu. Irak modeli, ABD’nin yeniden yapılandırma faaliyetleri kadar bölgeyi kontrol etme konusuna da dikkat çekerek ABD’nin iddialı hedeflerini gerçekleştirmesine önemli katkılarda bulundu. ABD, Irak’ın yeniden yapılandırılması işine, özellikle de maliyetler yükselmeye başlayınca, daha fazla dış ülkeyi karıştırmaya çalıştı ama onlar müttefiklerin Afganistan’da üstlendikleri sorumluluklara benzer sorumluluklar almaya istekli değillerdi.

Bu şekilde devam etmenin birçok dezavantajı vardı. Geçici Koalisyon Yönetimi çok büyük olumsuzluklar yaşanan bir alanda muazzam bir bürokrasi meydana getirdi ve güvenlik koşullarının kötüleştiğini kanıtladı. ABD’nin öncülük ettiği bir ulus devlet inşası faaliyetini organize edecek bir yapının aksine, bu tür yurtdışı görevlerini yerine getirebilecek profesyonel kadrolar yoktu. Tüm kadronun, etkinliğini ve yerli Iraklılarla ilişkilerini sınırlayan 90 günlük atamalarla birey olarak alınması zorunluydu. Geçici Koalisyon Yönetimi’nin genelinde bir kadro açığı vardı ve Iraklılara toplumsal hizmet vermek için çalışmaktan çok, enerjisini kendi teşkilatını kurmak için harcamak zorunda kaldı. Bu örgütün orijinalliği göz önünde tutulursa, yetki sınırları çok karışıktı. Büyükelçi Paul Bremer ismen görevini yaparken ve Savunma Bakanı Donald Rumsfeld’a rapor verirken bir yandan da yavaş yavaş Beyaz Saray kadrosuyla doğrudan ilgilenmiş ve Washington’daki Pentagon bürokrasisiyle bağlantı kurmuştur.

ABD merkez komutanlığının Birleşik Müşterek Görev Gücü 7 ile ilişkilerinin hem gergin hem dc karışık olduğu bildirildi. Irak halkının ABD ordusunun baskın oluşunu, hukuk ve düzeni sağlamadaki görevini zulüm olarak görmesi onları şiddetle karşılık vererek direnmek için kışkırttı. Sonra, Haziran 2004’te egemenliğin devredilmesiyle bu büyük bürokrasinin tamamı dağılmak zorunda kaldı ve işlevleri ya Irak bakanlıklarına ya da yeni elçiliğe/ ülke timine geri teslim edildi. Roller ve misyonlar farklı bir bürokrasiye göre yeniden hazırlandığı için de bu durum, yeni bir karışıklığa yol açtı.

Bu baskıcı tutumun bir başka büyük sorunu da mülkiyet meselesiydi. Kalkınmacılar, yerel mülkiyet olmadan kurumların uzun vadede işe yaramayacağının farkına vardılar. Geçici Koalisyon Yönetimi şekli Irak hükümetinin mülkiyetinin Iraklılara dönüşünü açıkça geciktirdi. Güvenilir yerli faillerin sözde yokluğu hesaba katılırsa bu, savaşın hemen ardından kaçınılmaz gibi görünebilir ancak, geçmişe bakıldığında işgal kuvvetlerinin en önemli önceliklerinin böyle failler bulmak olduğu da apaçık ortada.

Egemenliğin Irak’a iade edilmesi, Geçici Koalisyon Yönetimi’nin dağılıp yerine, başlangıçta Büyükelçi John Negroponte tarafından açılan düzenli bir elçilik kurulması (dünyanın en büyük ABD büyükelçiliği de olsa) aslında Bush yönetiminin Irak’ın yeniden inşası için ilk yaklaşımında büyük hatalar yaptığını üstü kapalı kabul edişiydi. Negroponte, geçici Irak başbakanı İyad Allavvi’nin otoritesini artırmak için arka planda çalışarak Büyükelçi Bremer’dan çok daha zayıf bir profil çizdi ve 30 Ocak 2005’te yapılan ilk seçime zemin hazırlama çalışmalarını sessizce yürüttü.

Irak’ın Şii ve Kürt bölgelerinde seçmen katılımının yüksek olduğu bu seçim Amerikan politikası için belirgin bir başarıydı. Sünnilerin çoğu gözdağıyla oy kullandıkları için fazlasıyla içerlerken, ülkenin iki büyük topluluğu ilk kez, sonradan, bir anayasa hazırlamak ve güç paylaşımlı bir yaşam tarzı görüşmeleri için uzun ve sancılı bir süreç başlatabilecek olan meşru liderlerini seçebildiler. Sünnilerin siyasi sürece yeniden dâhil olmaya ikna edilip edilemeyeceğini ve Kürtlerle Şiilerin Irak’ta federalizmin yapısıyla ya da Kerkük gibi yerlerdeki mülkiyet hakları farklılıklarını çözüp çözemeyeceklerini göreceğiz. Ama en azından bir başlangıç yapıldı.

Amerika Birleşik Devletlcri’nin baştaki baskıcı tutumundan biraz daha ılımlı bir yaklaşıma doğru kayması aslında geçmişteki hatalardan bir dereceye kadar ders aldığını gösteriyor. Bir orta yol bulma çabasının Washington’un başta yaptığı yanlış hesaplamaların durumunu kurtarmaya yetip yetmeyeceğiniyse zaman gösterecek. Irak hükümetinin altyapısı bozulduğu için ya da kasıtlı olarak çözüldüğü için (örneğin Irak ordusunun dağıtılması yoluyla) ABD işgalin başında bir yılını kaybetti. Elbette ki kaybolan bu bir yıl eski Baasçıların, yani Sünni milliyetçilerin isyanı ve yabancı teröristlerin işgale ve yeni Irak hükümetine karşı organize edip başlattığı acımasız bir gerilla savaşının yaşandığı sırada kaybolan bir dönemdi.

Uzun vadede, ABD için devlet inşası iddiası uzun vadeli vaatlerden biri olabilir. Amerika Birleşik Devletlerinin ulus kurma çabalarında dikkat genişliğiyle ilgili sorunları eskiden beri hep vardı: Kongresel ve kamusal çıkar, bir kriz sonrası ilk faaliyet patlamasında bayrak çekme eğilimindedir; medya ilgisini kaybeder; ve zayiatlarla harcama düzeyini azaltma çağrıları yapılır. Irak’ta erken zafer ilan etme tehlikesi şüphesiz vardır: Amerikan askerlerinin erken çekilişinin kazandırdığı belli iç siyasi noktalardan ve yeni seçilen Irak hükümetinin kararsızlığının onları uzun ömürlü kılmak için güçlendirdiğinden söz edilebilir. Ancak, yeni bir anayasa düzenlemesinin bu işin sadece küçük bir parçası olacağı uzun vadeli bir devlet inşası görevi daha yeni başlıyor.

İşe bakın ki, Afganistan için uzun vadeli beklentiler daha parlak görünüyor. Bu, kısmen de olsa baştaki ılımlı yaklaşımdan kaynaklanıyor ki, bu yaklaşım Afganlara daha fazla mülkiyet hakkı tanımasının yanı sıra Amerikan vergi mükelleflerinin kaynakları üzerinde de tasarruf sağlıyor, bu nedenle de politik açıdan daha uzun süre sürdürülebilir. Afgan halkı geçen nesilden beri İkinci Dünya Savaşı sonrası Almanlarla Japonların yaşadığı manevi acıya eşdeğer bir acı çekti; tükenmişlikleri, yeni bir siyasi düzenin yavaş yavaş oluşturulması için elverişli bir ortam sağladı.

Afganistan ve Irak, Devlet inşası’nda ele almak için araştırdığım çok daha büyük sorunların sadece küçük parçalarıdır. ABD ve ortakları her iki ülkede ne türlü zorluklar yaşamış olurlarsa olsunlar, hiç değilse yeniden yapılanma çabaları çözümü belli sorunlardır. Zayıf devletler sorununda durum, zayıf bir yönetimi bile olmayan ve ekonomik reform ve büyümede ciddi siyasi engelleri olan batmış devletlerde olduğundan farklıdır. Bu gibi durumlarda sorun bir dış işgal otoritesiyle yerel çatışma sonrası bir hükümetin arasındaki ilişki değil, daha çok egemen bir devletle çok uluslu ya da iki uluslu bağışçılar veya Sivil Toplum Örgütü’nün temsil ettiği uluslararası toplum arasındaki ilişkidir. Burada kurumsal reforma teşvik sorunları önemini korur. Kitabımda kurumsal reform talebinin koşulluluk sınırlamaları için bir araç oluşunu ve bu aracın kurumsal gelişimi nasıl zayıflatabildiğini uzun uzun yazdım. Bu sorunların çoğu bağışçılardan ve uzun vadeli kurumsal gelişimi sabırla beklemektense, ölçülebilir kısa süreli sonuçlar elde etmeye teşvik etmedeki yardımlarından kaynaklanan sorunlardır. Bu teşvikleri ayarlamaya ve kurumsal reform için yeni yaklaşımlar üretmeye (ortak egemenlik kavramı gibi) çalışmak, siyasi gelişme sorunlarıyla ilgili yeni bir araştırma için önemli bir alan teşkil etmektedir.

Washington
Mayıs, 2005

GİRİŞ

Devlet inşası, yeni idari kurumların oluşturulması ve var olanların güçlendirilmesi anlamına gelir. Bu kitapta, devlet inşasının uluslararası toplumun en önemli meselesi olduğunu savunuyorum. Çünkü yoksulluktan AİDS’e, uyuşturucudan teröre kadar uzanan önemli dünya sorunlarının pek çoğunun kaynağında zayıf ya da başarısız devletler vardır. Ayrıca, devlet inşasıyla ilgili geniş bilgi birikimine sahip olmamıza karşın, özellikle de güçlü kurumların gelişmekte olan ülkelere nasıl aktarılacağı gibi bilmediğimiz daha pek çok şeyin olduğunu iddia ediyorum. Kaynakların ulusal sınırların ötesine nasıl taşınacağını biliyoruz ama iyi işleyen kamu kurumları belli bir düşünce yapısını gerektirirler ve başka yerlere nakledilmeye direnen karmaşık usullerde faaliyet gösterirler. Düşüncemizi, dikkatimizi ve araştırmalarımızı bu alan üzerinde daha çok yoğunlaştırmaya ihtiyacımız var.

Gündemimizin başında devleti sınırlandırmanın ya da küçültmenin değil de, devlet inşasının yer alması gerektiği fikri, bazı insanlara aykırı gelebilir. Zira bizden önceki kuşak için dünya siyasetindeki baskın eğilim, “hantal hükümetin” eleştirisi ve icraatların devlet sektöründen serbest piyasaya ve sivil topluma kaydırılması yönündeydi. Ancak, özellikle de gelişmekte olan ülkelerin ciddi sorunlarının özünde zayıf, yetersiz ya da gölge hükümetler vardır.